15/02/2022
Public Realm
ใครล้ำแดนใคร? รัฐศาสตร์ผังเมืองหรือผังเมืองในฐานะธรรมนูญการพัฒนา
บุษยา พุทธอินทร์
“ประเทศไม่ได้ Run ด้วยการด่านะ อย่าไปเข้าใจผิด ประเทศมัน Run ด้วยการติเพื่อก่อ”
ในขณะที่วาทกรรม “ประเทศขับเคลื่อนด้วยการด่า” กำลังเป็นที่กล่าวขานถึงกันอย่างกว้างขวาง เหมือนว่า ผศ.ดร.ทวิดา กมลเวชช จะไม่เห็นด้วยเช่นนั้น อาจารย์ทวิดาให้ความสำคัญอย่างยิ่งกับโครงสร้างอำนาจ โครงสร้างความรับผิดชอบ และบทบาทหน้าที่ของสมาชิกและองค์กรในสังคมเมือง โครงสร้างทางการเมืองเหล่านี้ประกอบกันขึ้นเป็นระบบที่คอยบริหารจัดการ พัฒนา และแก้ไขปัญหาในสังคม ในทำนองเดียวกันนั้น คำ “ติเพื่อก่อ” ที่ได้ถูกกล่าวขึ้นก็คือแนวทางการแก้ไข ที่ได้ถูกแบ่งปันและส่งต่อจากสมาชิกหนึ่งไปยังอีกสมาชิกหนึ่งในโครงสร้างทางการเมืองนั้นเอง
ด้วยเหตุนี้ การพัฒนาเมืองไม่ใช่แค่การออกแบบ วางแผน วางผัง และการคิดเครื่องมือแก้ปัญหา แต่เป็นการทำงานที่ต้องอาศัยศาสตร์ของการเมืองการปกครอง อาศัยกลไกของอำนาจที่จะสร้างความเปลี่ยนแปลงขึ้นได้ในสังคม ในจุดนี้ “รัฐศาสตร์ผังเมือง” จะต้องเป็นอีกศาสตร์ที่เข้ามามีส่วนสำหรับการทำงานด้านการพัฒนาเมือง เข้ามาทำงานร่วมกับงานด้านผังเมืองในทุก ๆ ส่วน จึงจะเกิดเป็นการพัฒนาที่มีหลักการรองรับและสามารถนำออกไปใช้ได้ในโครงสร้างการปกครองจริงของรัฐ กล่าวคือเป็น “ธรรมนูญ” ของการพัฒนา
ผศ.ดร.ทวิดา กมลเวชช ได้เสนอแนวคิดเกี่ยวกับการทำงานร่วมกันของรัฐศาสตร์และการผังเมืองอย่างรอบด้าน ในการบรรยายหัวข้อ “ใครล้ำแดนใคร? รัฐศาสตร์ผังเมืองหรือผังเมืองในฐานะธรรมนูญการพัฒนา” เมื่อวันที่ 12 พฤศจิกายน พ.ศ.2564
โจทย์การพัฒนาแสนซับซ้อน ทำได้จริงหรือไม่
การพัฒนาเมืองในปัจจุบันมีแนวคิดและโจทย์ใหม่ ๆ ที่ต้องตอบเยอะมาก ไม่ใช่เพียงแค่การกระจายโครงสร้างพื้นฐาน แต่ยังรวมไปถึงการให้พื้นที่กับองค์ความรู้ การสร้างเมืองที่ขับเคลื่อนด้วยข้อมูลขนาดใหญ่ การสร้างเมืองที่ทนทานต่อพิบัติภัย และอื่น ๆ อีกมากมาย ภายใต้โจทย์ที่หลากหลายและซับซ้อนทั้งหลายเหล่านี้ อาจารย์ทวิดาได้นำมาสู่คำถามใหญ่ว่าเราตอบโจทย์เหล่านี้ได้จริงหรือไม่
ตัวอย่างการพัฒนาเมืองที่ถูกยกมาประกอบในส่วนนี้ได้แก่การสร้างกรุงเทพมหานครให้เป็น “เมืองปลอดภัย” ที่เมื่อมองดูผลการดำเนินงาน จะเห็นได้ว่ามีการแก้ไขในรูปแบบการแก้สถานการณ์เป็นหลัก ได้แก่ การติดตั้งกล้อง CCTV การทำอาหารให้ปลอดเชื้อโรค การกำจัดขยะตามกระบวนการ การมีแผนการรับมือน้ำท่วม การแก้ปัญหายาเสพติดในชุมชน และการควบคุมมลพิษทางอากาศจากรถยนต์ แต่กลับไม่ค่อยมีความสำเร็จในการแก้ปัญหาที่ใหญ่กว่า หรือที่เป็นต้นเหตุของปัญหาอื่น เช่น การลดอัตราการปล่อยน้ำเสีย การแก้ปัญหาฝุ่นควันและมลพิษ หรือการเพิ่มบริการทางกีฬา เป็นต้น
ลักษณะดังนี้เกิดขึ้นเนื่องจากปัญหาเหล่านั้นต้องอาศัยการแก้ไขที่มีการร่วมมือกันจากหลายภาคส่วนมาก ต้องมีโครงสร้างที่เอื้อให้เกิดการทำงานบูรณาการกันอย่างเป็นระบบ ซึ่งทำได้ยากในระบบราชการของรัฐไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในกรุงเทพมหานคร ที่มีโครงสร้างอำนาจซับซ้อนยิ่งกว่าที่อื่น ๆ มาก เมื่อเป็นเช่นนี้ การพัฒนาในกรุงเทพฯ จึงมักจะอยู่ในผิวเผิน หรือมีการทำซ้ำซ้อนกันในเรื่องเดิม ๆ แต่ไม่มีประสิทธิภาพในการจัดการกับปัญหาที่เป็นระบบใหญ่กว่า ดังที่จะเห็นได้ว่าอัตราการพัฒนาของกรุงเทพฯ ในหลาย ๆ ด้านไม่ได้มีสัดส่วนที่มากเทียบเท่ากับหัวเมืองในภูมิภาคบางแห่งที่มีความซับซ้อนน้อยกว่า
การผังเมือง ในงานทางรัฐศาสตร์
การผังเมืองต้องเข้าไปมีส่วนในงานทางรัฐศาสตร์ โดยเฉพาะรัฐประศาสนศาสตร์ เพราะการสร้างและพัฒนาเมืองนั้นต้องทำบนพื้นฐานของระบบการบริหารพื้นที่นั้น ๆ เป็นหลัก กลุ่มงานส่วนนี้ถือเป็นงานในด้านรัฐศาสตร์โดยตรง และหากต้องการพัฒนาเมืองให้เห็นผล การผังเมืองก็จำเป็นต้องปรับ และสอดแทรกเข้าไปในระบบงานทางรัฐศาสตร์ในส่วนนี้ให้ได้
“ทั้งที่กรุงเทพมหานครใกล้เคียงกับจังหวัด และสำนักงานเขตก็ใกล้เคียงกับเทศบาล แต่กลับไม่มีอำนาจเหนือพื้นที่ตัวเองเท่าไหร่ มีแต่อำนาจการพัฒนาที่เป็นสาย Soft แต่ทางกายภาพทำได้ยากมาก”
อุปสรรคภายนอกที่สำคัญของการพัฒนาเมืองประกอบไปด้วย 1) ความขาดแคลนอำนาจของผู้บริหารเมือง อุปสรรคนี้ปรากฏชัดมากที่สุดในกรุงเทพมหานครที่มีพื้นที่ของหน่วยงานราชการอื่น ๆ เข้ามาทับซ้อนเยอะมาก 2) ความต้องการในเมืองจากแต่ละภาคส่วนมีความหลากหลายและแตกต่างกันมาก เหล่านี้รวมไปถึงทรรศนะต่อการพัฒนา หรือความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงการพัฒนาพื้นฐาน 3) อำนาจกระจัดกระจายและไม่อยู่ในมือของสาธารณะ และ 4) ความขัดแย้งกันของเป้าหมายการพัฒนา
ในขณะเดียวกัน ปัจจัยภายในที่เป็นอุปสรรคก็มีอยู่เช่นกัน จุดนี้เองที่ความเป็น “รัฐราชการ” แบบไทยกลายเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนา เพราะความสัมพันธ์ของปลัด ผู้ควบคุมองค์การให้เป็นไปตามวิสัยทัศน์ กับรัฐมนตรี ผู้จัดสรรงบประมาณและอนุญาตให้ทำโครงการ มักจะทำให้เกิดปัญหาขึ้น นอกจากปัญหาด้านการได้มาซึ่งงบประมาณแล้ว การพัฒนาโดยหน่วยงานรัฐยังมีข้อกังขาที่อาจตามมาได้อีกมาก เช่น การใช้งบประมาณคุ้มค่าหรือไม่ หรือผลกำไรที่อาจเกิดขึ้นจะไปอยู่ที่ไหน เหล่านี้ทำให้หลาย ๆ ครั้ง การพัฒนาอาจจะเหมาะสมกับองค์กรเอกชนมากกว่า
อาจารย์ทวิดากล่าวว่าจุดสำคัญที่สุดที่การผังเมืองต้องเข้ามาสร้างในระบบงานทางรัฐศาสตร์นี้คือการสร้างวิสัยทัศน์ กำหนดแนวทางการพัฒนาที่ชัดเจน ละเอียด นำไปปรับใช้ได้จริง ไม่ใช่เพียงแค่คำสำคัญคำหนึ่ง ๆ เท่านั้น การมีวิสัยทัศน์ร่วมที่สามารถทำตามได้ง่ายนี้จะเข้ามาลดความ “งง” ของเมืองที่แสนจะซับซ้อนลง ให้สามารถทำงานร่วมกันอย่างบูรณาการได้
เครื่องมือหนึ่งที่จะเข้ามาควบคุมการทำงานร่วมของวิสัยทัศน์การพัฒนาและวางผังเมืองให้อยู่ร่วมกันกับระบบงานทางรัฐประศาสนศาสตร์นี้คือ “ตัวชี้วัด” สิ่งนี้คือสิ่งที่จะสามารถทำให้เกิดการประเมินผลการพัฒนาได้ชัดเจน โดยกำหนดได้ว่าพิจารณาตรงไหน อย่างไร วัดค่าเป็นเชิงปริมาณหรือตรรกะได้ชัดเจน เครื่องมือนี้จะทำให้เราเข้าใจได้ชัดเจนว่างบประมาณกำลังถูกใช้อย่างคุ้มค่าหรือไม่ และการพัฒนากำลังเป็นไปในทิศทางที่ต้องการหรือไม่ เหล่านี้จะช่วยให้เกิดเป้าหมายร่วม (Shared Goal) ขึ้นได้ และนำไปสู่การบริหารที่มีส่วนร่วมจากหลายภาคส่วน หรือเรียกว่า Collaborative Governance
รัฐศาสตร์ ในงานของการผังเมือง
ในงานด้านการผังเมือง แนวคิดทางรัฐศาสตร์ก็เข้ามามีบทบาทมากอย่างแยกขาดไม่ได้เช่นเดียวกัน แนวคิดที่อาจารย์ทวิดาได้กล่าวถึงคือแนวคิดการปกครองสาธารณะอย่างเป็นหลักการ (Institutionalize Public Governance) ซึ่งเน้นองค์ประกอบทางการบริหาร 3 ด้าน คือ 1) กฎและข้อกำหนด 2) นโยบายที่มีการหารือ และ 3) ระบบที่ปรับใช้นโยบาย เหล่านี้จะทำให้การกำหนดแนวทางการออกแบบและพัฒนาเมืองทำได้อย่างอิงสาธารณะเป็นหลัก
นอกจากนั้น อาจารย์ทวิดาได้เสริมถึงความเป็นการเมืองในการผังเมือง หรือเรียกว่า “การเมืองเรื่องของเมือง” (Urban Politics) เพราะการเมืองในการผังเมืองนั้นไม่ได้จำกัดอยู่แค่เทคนิคที่ใช้ทำการทำโครงการต่าง ๆ เท่านั้น แต่ยังมีมุมมองที่อาจวิเคราะห์ได้ ในด้านเกี่ยวกับอำนาจเชิงโครงสร้าง หรือกระทั่งอำนาจเชิงอคติต่าง ๆ ที่อาจปรากฏเข้ามาในการทำผังหรือออกแบบเมืองได้อีกด้วย เมื่อทำความเข้าใจการเมืองที่แฝงอยู่ในเมืองได้ดังนี้ ก็มีความเป็นไปได้ที่จะเปลี่ยนมุมมองต่อ “คนของเมือง” ให้ผู้คนได้จัดการเมือง แทนที่จะปล่อยให้เมืองจัดการกับผู้คน
หลักการทางรัฐประศาสนศาสตร์เองก็กลับไปมีส่วนเกี่ยวข้องในการทำผังเมืองด้วยเช่นกัน เหล่านี้จะแสดงออกในกระบวนการออกแบบและวางผังเมืองโดยตรง เช่น ความเข้าใจในองค์ประกอบ และ Agents ต่าง ๆ ของสังคมเมือง ที่จะเป็นรากฐานสำคัญในการวางผัง เป็นต้น
ในท้ายที่สุดนี้ การออกแบบและพัฒนาเมืองกับการเมืองการปกครองนั้นเป็นศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกันอย่างลึกซึ้ง ในการทำงานแต่ละศาสตร์ อีกศาสตร์หนึ่งก็มักจะเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องอยู่ด้วยเสมอ ความเข้าใจและความสามารถที่จะใช้ประโยชน์ร่วมในความสัมพันธ์ของงานทั้งสองด้านนี้จะช่วยให้เราสามารถกำหนดแนวทางการพัฒนา และลงมือสร้างสังคมเมืองอย่างที่เราคาดหวังได้จริง
“Trans-Discipline – ถ้าศาสตร์ใดชนะ อีกศาสตร์ก็ต้อง Compromise การผังเมืองกับรัฐศาสตร์ควรมีความสัมพันธ์แบบนี้”
การบรรยายสาธารณะโลกรอบสถาปัตยกรรมผังเมือง ปี 5 เป็นส่วนหนึ่งของรายวิชาเรียน Professional Practices ภาควิชาการวางแผนภาคและเมือง ดำเนินการโดยความร่วมมือระหว่าง ภาควิชาการวางแผนภาคและเมือง คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กับ ศูนย์ออกแบบและพัฒนาเมือง (UddC-CEUS) ร่วมด้วย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) Thai PBS และ The Urbanis
ฟังย้อนหลังทางเพจ UDDC- Urban Design and Development Center
Contributor
บุษยา พุทธอินทร์
