21/06/2022
Life
กฎหมายอากาศสะอาด ทางออกของเมืองรมฝุ่น กับ รศ.ดร.คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม
ชยากรณ์ กำโชค
“คนไทยทุกคนกำลังมีอายุขัยสั้นลง 1.8 ปี”
นี่ไม่ใช่การสาปแช่ง แต่เป็นสิ่งที่คนไทยทุกคนต้องเผชิญ หากอากาศที่เราสูดหายใจเข้าไปทุกวันยังคงมีระดับมลพิษสูงกว่ามาตรฐานที่องค์การอนามัยโลก (WHO) แนะนำถึง 5 เท่า
มลพิษทางอากาศเป็นปัญหาที่พบได้โดยทั่วไปในเมืองใหญ่ทั่วโลก รวมถึงประเทศไทยที่มีระดับมลพิษทางอากาศสูงเป็นอันดับ 4 ของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยตรงก็คือ ‘ประชาชน’ และข้อมูลจากองค์การอนามัยโลก (WHO) ชี้ให้เห็นว่ามลพิษทางอากาศคร่าชีวิตผู้คนทั่วโลกก่อนวัยอันควรไปประมาณ 7 ล้านคนต่อปี ทั้งยังก่อให้เกิดปัญหาทางด้านเศรษฐกิจและสังคมตามมา
เมื่อทุกชีวิตขึ้นอยู่กับอากาศที่สูดเข้าไป นักวิชาการหลากหลายสาขาและภาคประชาชนที่ไม่อาจนิ่งเฉย จึงรวมกลุ่มกันก่อตั้ง ‘เครือข่ายอากาศสะอาดประเทศไทย (Thailand CAN)’ ขึ้นมา เพื่อหาทางออกให้แก่เรื่องนี้ จนกลายมาเป็นการเสนอร่าง พ.ร.บ.กำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ พ.ศ. … หรือ ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด ที่เพิ่งยืนเสนอต่อรัฐสภาเมื่อเดือนมกราคมปี 2565
ระหว่างกำลังเฝ้ารอการพิจารณาว่า ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด ฉบับนี้ที่มีประชาชนร่วมเสนอชื่อกว่า 26,500 รายชื่อ จะถูกปัดตกหรือไม่
The Urbanis ชวน ‘รศ.ดร.คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม’ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายสิ่งแวดล้อม และผู้ร่วมก่อตั้งเครือข่ายอากาศสะอาด ประเทศไทย มาสนทนาว่าด้วยเรื่องปัญหาของเมือง กฎหมาย และอากาศสะอาด (ไม่ใช่มลพิษทางอากาศ) ปัญหาสามเศร้าที่มีความสัมพันธ์กันอย่างเหนียวแน่น พร้อมทำความเข้าใจว่าเหตุใดทุกคนถึงจำเป็นต่อการแก้ปัญหามลพิษทางอากาศที่กำลังคุกคามเมืองของเรา
‘เมือง’ มีความสัมพันธ์ต่อปัญหามลพิษทางอากาศอย่างไร
“เมื่อก่อนคนพูดคำว่า ‘เมือง’ ก็คือเมืองอย่างตรงไปตรงมา แต่ไม่ได้พูดถึงพลวัตของความเป็นเมืองด้วยว่าก่อตั้งมาเป็นอย่างไรและขยายตัวอย่างไร เราต้องไม่พูดถึงแค่ Urban แต่ต้องพูดถึง Urbanization ด้วย เพราะประเด็นนี้สัมพันธ์กับอากาศสะอาดมาก”
“เรารู้อยู่ว่าเมืองเป็นแหล่งตั้งรกรากของมนุษย์ บางเมืองประชากรเยอะ บางเมืองประชากรน้อย แต่ปัญหามลพิษทางอากาศส่วนหนึ่งมาจากอัตราประชากรต่อสัดส่วนของพื้นที่ไม่สมดุลกัน ถนนมีน้อย รถเยอะ ซอยแคบแต่ไปสร้างคอนโดตึกสูงที่มีผู้อยู่อาศัยเป็นร้อย และทุกคนออกมาทำงานพร้อมกัน เลิกงานพร้อมกัน รถก็มาติดอยู่ในซอย ฉะนั้นความแออัดมาจากการขยายตัวของเมือง และการเจริญเติบโตของเมืองแบบที่ไม่กำกับดูแลทิศทางนั่นเอง จริงอยู่ว่าเรามีกฎหมายผังเมือง กฎหมายอาคาร แต่กฎหมายเหล่านั้นพอไหมในการควบคุมการเจริญเติบโตของเมือง และทำอย่างไรให้มนุษย์เมืองลดความเสี่ยงจากปัญหาสุขภาพอันเนื่องมาจากมลพิษทางอากาศ”
“เรื่องนี้เป็นหัวข้อสำคัญระดับโลกในเชิงอากาศสะอาดว่า ต้องวางแผนจัดการคุณภาพอากาศในเขตเมืองที่มีความหนาแน่นสูงอย่างไร และเราจะปรับรูปแบบเมืองอย่างไรให้เหมาะสมกับมลพิษทางอากาศ ผ่านการสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรูปแบบเมืองกับมลพิษทางอากาศในเขตพื้นที่เมือง ให้มลพิษทางอากาศสามารถกระจายผ่านรูปแบบเมืองชนิดนี้ได้อย่างเหมาะสม และเอื้อให้เกิดการพัฒนาต่อยอดเป็นสภาพแวดล้อมทางกายภาพของเมืองที่น่าอยู่”
“ความสัมพันธ์ระหว่างรูปแบบเมือง ลักษณะของการกระจายลม และมลพิษทางอากาศ สามสิ่งนี้สัมพันธ์กันอย่างชัดเจน ซึ่งตามหลักวิทยาศาสตร์สิ่งแวดล้อม ลมสามารถลดความหนาแน่นของมลพิษทางอากาศลงได้ เมื่อมนุษย์ไปสร้างตึกกั้นทิศทางลมไว้ ทำให้เกิดทั้งความร้อน และมลพิษทางอากาศที่ไม่ถูกลมพัดพาออกไปจากแหล่งกำเนิดมลพิษที่มาจากรถยนต์ โรงงาน เครื่องจักร ภายในเมือง เพราะฉะนั้นการกระจายตัวของมลพิษทางอากาศโดยเฉพาะกรณีฝุ่นละอองขนาดเล็กอย่าง PM 2.5 ในกรุงเทพฯ เราต้องพิจารณาด้วยว่าสภาพอากาศของเมืองขณะนั้นเป็นอย่างไร ความเร็วของลมเป็นอย่างไร วันไหนลมกระโชกแรงก็มีทิศทางที่ลมสามารถพัดพาเอาอนุภาคขนาดเล็กของ PM 2.5 เหล่านี้ออกไปในที่กว้างได้ แต่ก็ต้องระวังด้วย ถ้าความเร็วของลมสูงเกินไปก็มีโอกาสทำให้ PM 2.5 อาจฟุ้งกระจายไปอยู่ในเมืองแทน เรียกว่าความแรงลมมีทั้งบวกและลบ แล้วแต่ทิศทางที่เราจะสร้างเมืองให้เกิดอุปสรรค หรือเราจะสร้างปัจจัยที่สนับสนุนเพื่อเอื้อให้เกิดการระบายอากาศนั้น”
“ลมจึงเป็นปัจจัยหนึ่งที่สำคัญมาก ถ้าเราไม่ไปสร้างตึกขวาง ระบบธรรมชาติสามารถจัดการตัวเองได้ในระดับหนึ่ง ซึ่งกฎหมายเดิมอย่าง พ.ร.บ. สิ่งแวดล้อม ยังไปไม่ถึงเรื่องนี้ หรือ พ.ร.บ. ผังเมือง พ.ร.บ.อาคาร ก็เหมือนกัน เพราะเราไม่มีกฎหมายเฉพาะเรื่องอากาศสะอาดที่มีหลากมิติ ถ้าไม่ออกกฎหมายและทำเรื่องโครงสร้างด้วย อากาศสะอาดจะไม่เกิดขึ้น เมืองไหนถ้ายังคงอยู่กับวิธีคิดแบบเก่า คนที่อยู่ในเมืองนั้นก็คือเหยื่อดีๆ นี่เอง ซึ่งเมืองไทยยังย่ำอยู่กับที่เรื่องมลพิษทางอากาศ ถึงไม่มีใครยอมขยับเพื่อไปสู่บันไดขั้นถัดไปทั้งที่ปัญหารุนแรงขึ้น แต่เขาไม่ได้ขยับตาม และการแงะเขาออกมาจากบันไดขั้นเดิมก็ยากมาก”
เหตุใดการจัดการปัญหามลพิษทางอากาศที่ผ่านมาจึงไม่เพียงพอ
“ทุกวันนี้เราพูดถึงปัญหามลพิษทางอากาศ (Air Pollution) เยอะ แต่เราไม่พูดไปไกลถึง อากาศสะอาด (Clean Air) ถ้าเป็นสมัยก่อนคนอาจจะสรุปรวมว่าคือสิ่งเดียวกัน เช่น ถ้าบอกว่าเราแก้ปัญหามลพิษทางอากาศสำเร็จ เราก็จะสามารถได้มาซึ่งอากาศสะอาดโดยอัตโนมัติ แต่สมมติฐานนั้นจะใช่ก็ต่อเมื่อกระบวนการจัดการมลพิษทางอากาศมีประสิทธิภาพมาก การทำงานทุกอย่างดี บังคับใช้กฎหมายได้ผล และมีกฎหมายพอจนในที่สุดก็เกิดอากาศสะอาดอันเป็นผลพลอยได้จากการจัดการมลพิษทางอากาศสำเร็จ แต่ความเป็นจริงไม่ได้เป็นอย่างนั้น”
“คำว่า ‘อากาศสะอาด’ เรามองมันในฐานะมิติของทรัพยากรธรรมชาติฐานหนึ่ง และฐานนี้สำคัญเพราะเกี่ยวกับความเป็นความตายของสิ่งมีชีวิตโดยเฉพาะ ซึ่งคำว่าสะอาดไม่ได้แปลว่าบริสุทธิ์นะ เพราะอากาศบริสุทธิ์เองเป็นอันตรายต่อร่างกายด้วยซ้ำ เราต้องการแค่อากาศสะอาด แปลว่าอนุญาตให้มีมลพิษทางอากาศเจือปนได้ในระดับที่ไม่ทำอันตรายต่อสุขภาพของมนุษย์ และมนุษย์สามารถมีชีวิตอยู่ได้อย่างอายุยืน ดังนั้นเมื่อเราพูดว่าอากาศสะอาด มันเป็นทรัพยากรฐานหนึ่งที่ไม่ได้ถูกจัดการอย่างเป็นระบบ มีหลักคิดที่มีความลุ่มลึก และกว้างขวางมากในตัวเอง แต่เราไปอาศัยใบบุญการจัดการมลพิษทางอากาศและหวังว่าคงจะดี มีประสิทธิภาพ และอากาศสะอาดจะเกิดขึ้นมาจากการนั้นไม่ได้ ดังนั้น หลายประเทศทั่วโลกเขาถึงแยกให้มีกฎหมายอากาศสะอาด เพราะเขารู้ว่ากว่าจะได้มาซึ่งอากาศสะอาด ไม่ใช่เรื่องง่าย ต้องใช้กระบวนการสารพัดทั้งทางวิทยาศาสตร์ ทางเศรษฐศาสตร์ รวมถึงทางกฎหมายด้วยในการให้ความรู้ และสร้างการตระหนักรู้ต่อสังคม ”
“มีเพื่อนบางคนของอาจารย์เขามองว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องไกลตัว แต่อาจารย์ก็พยายามใช้ความรู้ที่มีสื่อสารว่าไม่ได้ไกลตัวเลย คุณรักชีวิตคุณไหม คุณรักสุขภาพคุณไหม ถ้าคุณรักสองสิ่งนี้คุณต้องสนใจแล้ว เพราะเป็นเรื่องที่ทำให้คุณอายุสั้น ซึ่งพอคนไม่สนใจ ไม่ใส่ใจ มันก็ยาก เพราะเรื่องนี้ต้องขับเคลื่อนโดยภาคประชาสังคมมากกว่ารอให้ภาคข้าราชการหรือนักการเมืองเขาขับเคลื่อน”
ผลกระทบด้านไหนบ้างที่เมืองนั้นต้องเผชิญหากการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศไม่ขยับไปถึงการมีกฎหมายอากาศสะอาด
“นับวันกิจกรรมทั้งหลายของมนุษย์ โดยเฉพาะทางเศรษฐกิจสร้างมลพิษทางอากาศมากขึ้นเรื่อยๆ ภาพรวมคือ ก่อให้เกิดปัญหาสุขภาพ ยิ่งถ้าเป็นมลพิษอากาศที่มีอนุภาคเล็ก (Particulate Matters) หรือพวกขึ้นต้นว่า PM ทั้งหลาย เหล่านี้คือสิ่งที่มองไม่เห็น และวิธีเข้าสู่ร่างกายไม่จำเป็นต้องผ่านจมูกเพราะฉะนั้นโดยภาพรวมนักวิทยาศาสตร์การแพทย์ และแพทย์เขาได้ทำการสำรวจมาแล้วว่ามลพิษทางอากาศก่อให้เกิดปัญหาสุขภาพ นำไปสู่การตายก่อนวัยอันควร (Premature deaths) ซึ่งก็เป็นอีกคำที่ WHO และทั่วโลก เขาตื่นตัวมาก”
“จริงอยู่ว่าคนเราเกิดมาต้องตาย แต่ไม่ใช่ตายเร็วเกินไป ในยุคที่วิทยาศาสตร์การแพทย์ก้าวหน้าขนาดนี้ คนจะตายด้วยโรคติดต่อน้อยลง แต่คนจะตายด้วยโรคที่ไม่ติดต่อเยอะขึ้น อันได้แก่ 1. จากพฤติกรรม กับ 2. ที่ต่อให้คุณมีพฤติกรรมดีทุกอย่าง แต่สิ่งแวดล้อมรอบตัวก็สามารถทำให้เกิดโรค เช่น มลพิษทางอากาศ เราค้นพบว่าหลายคนตายด้วยมะเร็งปอด และมีโรคหลอดเลือดทางเดินหายใจ โรคสมอง ที่คุณหมอได้อธิบายถึง เพราะฉะนั้นทั่วโลกจึงกังวลปัญหาสุขภาพที่ทำให้ตายก่อนวัยอันควร โดยเฉพาะในคนกลุ่มเปราะบาง (Vulnerable groups) ซึ่งหมายถึง เด็ก หญิงมีครรภ์ ผู้ป่วย ผู้สูงอายุและผู้ทำงานกลางแจ้ง คนเหล่านี้อยู่ในสถานการณ์ที่เปิดรับความเสี่ยงมากกว่า และ/หรือมีภูมิต้านทานอ่อนแอกว่า มีความทนทานน้อยกว่าคนทั่วไป และเขาเปิดรับกับมลพิษทางอากาศได้ง่าย เช่น คนที่อยู่กลางแจ้ง คนไม่มีบ้านอยู่แต่อยู่เป็นเพิงก็รับเต็มๆ คนที่อยู่ติดถนนเหมือนกัน หรือคนอยู่ติดโรงงานอุตสาหกรรมที่เป็นแหล่งกำเนิดมลพิษด้วย นี่คือปัญหาสุขภาพอันแรก และเป็นปัญหาเร่งด่วนที่สุดที่ทำให้พวกเรามารวมตัวกันทำเครือข่ายอากาศสะอาด ประเทศไทย”
“คุณแม่อาจารย์ป่วยด้วยโรคที่เกี่ยวกับปอด อาจารย์จึงทำงานเรื่องนี้ข้างเตียงคนไข้หน้าห้องไอซียูเลย นอกจากแม่อาจารย์แล้ว เพื่อนๆ ที่ทำเครือข่ายอากาศสะอาดด้วยกันไม่ตัวเองป่วย ก็คนในครอบครัวป่วย บางคนเป็นภูมิแพ้ซ้ำซากหาหมอจนหมอบอกว่ามีวิธีเดียวคือย้ายบ้าน พอเขาย้ายออกจากกรุงเทพ ไปอยู่ต่างจังหวัดเขาก็หาย นี่ก็เป็นประเด็นเมืองด้วยนะถึงขั้นต้องย้ายบ้านเลย มีเพื่อนอีกคนที่ทำงานอยู่เชียงใหม่เมื่อฝุ่นเยอะขึ้นเรื่อยๆ เขาไม่ใช่แค่ย้ายบ้าน เขาย้ายประเทศ ถ้าใครมารู้ประวัติการทำงานของพวกเราแต่ละคนต้องสัมผัสได้ว่า ทำไมบางคนงานยุ่งมาก ภาระเยอะ แต่เขายังมาช่วย”
“ปัญหาที่สองต่อจากด้านสุขภาพคือ ปัญหาเศรษฐกิจระดับบุคคล ที่ใครมีฐานะก็ซื้อเครื่องฟอกอากาศ ซื้อหน้ากากป้องกัน PM 2.5 ได้ ซึ่งราคาแพงกว่าปกติ หรือย้ายบ้านไปอยู่ทำเลโปร่งโล่ง นี่คือสำหรับคนมีเงิน ส่วนคนไม่มีเงินก็ไม่สามารถปกป้องตัวเองได้ เกิดเป็นความเหลื่อมล้ำระหว่างคนที่ป้องกันตัวเองได้กับคนที่ไม่มีปัญญาป้องกันตัวเอง ประเด็นเชิงเศรษฐกิจจึงโยงไปประเด็นความเป็นธรรมในสังคมด้วย ยิ่งไปกว่านั้นในภาพรวมระดับประเทศ แม้คนมีเงินไปซื้อหาอุปกรณ์ป้องกันตัว แต่ยังมีค่าใช้จ่ายที่เบิกใครไม่ได้อยู่จากอาการภูมิแพ้ ต้องไปหาหมอ และจ่ายค่ารักษาพยาบาล เมื่อป่วยก็ทำงานไม่ได้ ซึ่งเสียโอกาสในการทำงานอีก หรือแม้กระทั่งบางพื้นที่อย่างภาคเหนือที่นักท่องเที่ยวไม่ไป เพราะค่า PM สูงจัด”
“ก่อนโควิดจะมาถึงเราก็ได้รับผลกระทบเรื่องนี้ เพราะฉะนั้นภาพรวมของระดับมหภาค ก็คือความสูญเสีย และอย่าบอกว่ารัฐก็แจกสิ เพราะการเอางบประมาณแผ่นดินมาแก้ปัญหาปลายทาง มันไม่คุ้ม อย่าลืมว่างบประมาณมาจากภาษีที่ประชาชนเป็นผู้จ่าย และการใช้ภาษีแบบนี้ทั้งที่ป้องกันจากต้นทางได้ จึงไม่สมเหตุสมผล”
“ความเป็นธรรมในสังคมเป็นตัวเชื่อมระหว่างสองปัญหา ความเหลื่อมล้ำก็อยู่ใต้เรื่องปัญหาสุขภาพเพราะกลุ่มเปราะบางเขาไม่ได้รับการดูแลเท่าที่ควร และก็เป็นปัญหาเศรษฐกิจด้วย ซึ่งเมื่อเอาสองด้านมารวมกัน กลุ่มเปราะบางก็เลยได้รับความไม่เป็นธรรม แต่แม้ว่ากลุ่มเปราะบางจะเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบก่อนใคร มากกว่าใคร เราก็ไม่ได้ละเลยคนกลุ่มอื่น เพราะทุกคนมีสิทธิที่จะมีชีวิตยืนยาว”
การผลักดันร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด ที่ผ่านมาเป็นอย่างไรบ้าง
“ร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดมีทั้งหมด 5 ฉบับ ถูกปัดตกไปแล้ว 2 ฉบับ ฉบับหนึ่งเป็นของภาคประชาชนที่สภาหอการค้าไทยร่วมกับทางเครือข่ายภาคเหนือเสนอ อีกฉบับที่ถูกปัดตกไปแล้วเป็นของพรรคภูมิใจไทย ส่วนที่เหลือ 3 ฉบับ มีร่างของพรรคเพื่อไทย ร่างของ ส.ส พรรคพลังประชารัฐ และร่างของเครือข่ายอากาศสะอาดที่กำลังอยู่ในกระบวนการคนละขั้น ฉบับ ส.ส พรรคพลังประชารัฐ เนื่องจากเขาเป็น ส.ส. เขายื่นโดยกระบวนการที่สั้นกว่าของพวกเรา เขาถึงขั้นกำลังส่งเรื่องไปให้นายกรัฐมนตรีพิจารณา เพราะสภาชี้ว่าเป็นกฎหมายเกี่ยวข้องกับการเงิน เดาว่านายกฯ ไม่น่าจะปัดตกของพรรคตัวเองนะ แต่ไม่รู้จะออกหัวก้อยอย่างไร ส่วนฉบับของเครือข่ายอากาศสะอาด เนื่องจากเป็นฉบับเข้าชื่อโดยประชาชนจึงมีเงื่อนไขว่าต้องตรวจสอบคุณสมบัติผู้ที่มาลงชื่อสนับสนุน ซึ่งต้องเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จึงต้องเอารายชื่อไปให้กรมการปกครองตรวจสอบคุณสมบัติก่อนว่าถูกต้องตามกฎหมายหรือเปล่า จำนวนครบตามที่กฎหมายกำหนดไว้ขั้นต่ำไหม ถึงจะส่งกลับมาให้รัฐสภาชี้อีกทีว่าเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินไหม ตอนนี้จึงกำลังรออยู่”
“ร่าง พ.ร.บ. ฉบับเรา เป็นฉบับเดียวที่ไม่เหมือนใคร เพราะเป็นฉบับปฏิรูป ดร.เดวิด บอยด์ ผู้รายงานพิเศษแห่งสหประชาชาติด้านสิทธิมนุษยชนและสิ่งแวดล้อม ได้ยกย่องว่าร่าง พ.ร.บ. โดยเครือข่ายอากาศสะอาดนั้น เป็นกฎหมายที่ยอดเยี่ยม มีนวัตกรรม และสามารถแก้ปัญหามลพิษทางอากาศที่ประชาชนไทยกำลังทนทุกข์อยู่ในขณะนี้ได้แน่นอน เพราะเราออกแบบโครงสร้างเชิงระบบที่ขาดหายไปจากระบบปัจจุบันที่เป็นอยู่ เช่น การแยกเป็นกระทรวงใครกระทรวงมัน ถ้ามลพิษทางอากาศมาจากภาคการเกษตรก็ไปอยู่กระทรวงนั้น ถ้ามาจากภาคอุตสาหกรรมก็ไปอยู่อีกกระทรวง ถ้ามาจากการขนส่งยานพาหนะก็ไปอยู่อีกกระทรวง และยังมีที่เขาเรียกว่าเบี้ยหัวแตก คือกฎหมายกระจัดกระจายมาก ตัวหน่วยงานก็กระจัดกระจาย และไม่มีการบูรณาการที่แท้จริง นี่แค่ประเด็นเดียวนะของปัญหาเชิงโครงสร้างในการจัดการ ซึ่งกว่าจะได้มาซึ่งอากาศสะอาดไม่ได้ง่าย ไม่ได้โปรยทางด้วยกลีบกุหลาบ เราจึงไม่ได้คิดว่ากฎหมายเดิมที่มีอยู่จะตอบโจทย์ได้ และเราทำการศึกษาเรื่องนี้ไว้แล้ว เรามีการทำ White paper และ Blue paper เพื่อจะหาว่าสาเหตุมาจากอะไร เพราะฉะนั้นมันมีที่มา มีเหตุผลทางวิชาการ back up ตลอด”
ประชาชนจะได้ประโยชน์อะไรจากร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด ฉบับเครือข่ายอากาศสะอาดบ้าง
“สาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ อากาศสะอาด สามารถสรุปได้เป็นบทบัญญัติ 8 ประการ คือ หนึ่ง สถาปนาสิทธิที่จะหายใจอากาศสะอาด ถ้าลงลึกไปในทางกฎหมายสิ่งแวดล้อมระดับสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ คำว่า สิทธิ มันมีสองด้าน ด้านที่เป็นสิทธิในตัวเนื้อหา กับด้านที่เป็นสิทธิเชิงกระบวนการ เราเขียนทั้งสองด้านที่จะนำไปสู่การกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องดำเนินการเพื่อให้ประชาชนได้มาซึ่งสิทธิดังกล่าว”
“สอง คำนึงถึงการบูรณาการมิติทางด้านสุขภาพ และมิติทางด้านสิ่งแวดล้อมไปควบคู่กันเสมอ ทุกวันนี้เวลาพูดถึงอากาศสะอาด เราพยายามเลี่ยงคำว่ามลพิษทางอากาศ เพราะเวลาที่พูดถึงมลพิษทางอากาศทีไร กรมควบคุมมลพิษจะเข้ามาและแสดงความเป็นเจ้าของเรื่อง เพราะเป็นมิติสิ่งแวดล้อม หากกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับสุขภาพจะเข้ามา ก็จะมีแค่กรมอนามัยของกระทรวงสาธารณสุขกรมเดียว เข้ามา support ประเด็นสิ่งแวดล้อมว่ากระทบต่อสุขภาพนะแต่เป็นไปแบบแผ่วๆ ซึ่งระดับสากลทั่วโลกเตือนแล้วเตือนอีกว่าการแก้ปัญหาเรื่องนี้ห้ามจับแยกกันระหว่างมิติสุขภาพและมิติสิ่งแวดล้อม โดยมีคำว่า Environmental health หมายถึง ต้องให้ความสำคัญกับประเด็นสิ่งแวดล้อมที่เป็นตัวกำหนดเงื่อนไขให้สุขภาพมีปัญหา ทุกวันนี้มีโรคทางสิ่งแวดล้อมที่จับมือใครดมไม่ได้ และสุดท้ายคนที่ตกเป็นเหยื่อคือผู้ป่วย แต่เวลานี้กระทรวงสาธารณสุขได้แยกหน่วยงานหนึ่งออกมาจากกรมอนามัยแล้ว ชื่อว่า ‘สำนักโรคจากการประกอบอาชีพ และสิ่งแวดล้อม’ อันนี้เป็นเรื่องใหม่ อาจารย์ก็ดีใจที่สำนักนี้อยู่ในกรมควบคุมโรค ไม่ได้อยู่ในกรมอนามัย เพราะฉะนั้นแปลว่าบทบาทของกรมนี้ควรจะเด่นขึ้นในกระทรวงสาธารณสุข และควรจะเป็นตัวเอก ไม่ใช่ตัวรอง”
“สำนักโรคจากการประกอบอาชีพ และสิ่งแวดล้อมเองก็เพิ่งจะผ่านกฎหมายมาได้สองปี ก็คือ พ.ร.บ. ควบคุมโรคจากการประกอบอาชีพและโรคจากสิ่งแวดล้อม เป็นกฎหมายแนวเดียวกับร่างพรบ.อากาศสะอาดฉบับเครือข่ายอากาศสะอาดเลย โดยร่างกฎหมายของเราเหมือนมาต่อยอดงานของ พ.ร.บ. ควบคุมโรคจากสิ่งแวดล้อมนั่นเอง”
“สาม กำหนดกลไกการกำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาด เพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เราสร้างการกำกับดูแลที่ work กว่าระบบเดิมที่กระจัดกระจายอยู่ทุกองค์กร จริงอยู่ว่าเรามีคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเป็นหัวหน้าใหญ่คอยเรียกระทรวงทั้งหลายที่เกี่ยวข้องมาประชุมกัน และสั่งการให้แยกไปทำ แต่ลักษณะของการบริหารจัดการเรื่องใหญ่ขนาดนี้โดยใช้แพลตฟอร์มการประชุมเป็นหลักอาจารย์มองว่าไม่โอเค เพราะว่าผู้รับผิดชอบอาจจะรับไปตกหล่น ฉะนั้นเราจึงใส่รูปแบบของการมี Regulator คอยรับผิดชอบจริงจัง และเป็นเจ้าภาพหลักในเรื่องบูรณาการอากาศสะอาด
“เราก็เลยเสนอให้มีองค์การอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ โดยไม่จำเป็นต้องตั้งขึ้นมาใหม่ อาจจะนำผู้เชี่ยวชาญแต่ละหน่วยงานที่กระจัดกระจายอยู่ตามหน่วยงานต่างๆ มารวมกลุ่มกัน และองค์การนี้จะต้องไม่ลอยขาดจากสารระบบในการกำกับดูแล ซึ่งจะต้องมีคณะกรรมการในการกำกับดูแล โดยประธานใหญ่สุดคือ นายกรัฐมนตรี และห้ามมอบหมายให้รองนายกฯ แบบเดียวกับคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ เพราะต้องมีคนสั่งการ เรายังเน้นให้องค์ประกอบของคณะกรรมการมีสัดส่วนภาคประชาสังคมมากกว่าภาครัฐ รวมถึงมีคณะกรรมการอีกชุดหนึ่งเรียกว่าคณะกรรมการบริหาร ที่จะดูแลนโยบายอย่างใกล้ชิดขึ้นมาอีก step หนึ่ง ถึงค่อยลงมายังองค์การอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ ที่จะมาทำหน้าที่ในการปฏิบัติการ”
“สี่ สร้างแรงจูงใจควบคู่ไปกับบทลงโทษ การเพิ่มสัดส่วนของมาตรการเชิงจูงใจให้มากกว่ามาตรการกฎหมายเชิงลงโทษ ในสารบบของกฎหมายมีทั้งกฎหมายเชิงลงโทษที่ใช้ไม้เรียวตีให้คนต้องทำตาม กับกฎหมายที่เราเรียกว่ามาตรการเชิงจูงใจที่ให้รางวัลถ้าทำดี และไม่ให้รางวัลถ้าไม่ทำดี ซึ่งเรียก Carrot and stick อันนี้เป็นอีกนวัตกรรมหนึ่ง ส่วนเอาอะไรมาเป็นแรงจูงใจ เราเรียกสิ่งนั้นว่า มาตรการทางเศรษฐศาสตร์ ที่มีทั้ง Positive Incentive และ Negative Incentive ในการเปลี่ยนพฤติกรรมที่ไม่พึงประสงค์ให้กลายมาเป็นพฤติกรรมพึงประสงค์โดยเจ้าตัวสมัครใจ แต่ให้พื้นที่แก่มาตรการจูงใจมากกว่ามาตรการลงโทษ”
“นอกจากนี้ยังมีกองทุนที่เป็น Revolving Fund ทำให้ไม่ต้องไปรบกวนงบประมาณของรัฐ ผ่านการหารายได้มาจากคนที่กำลังจะผลิตอะไรที่กระทบต่อมลพิษทางอากาศ รวมถึงมีระบบการเก็บค่าธรรมเนียมสินค้าบางประเภทที่ก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศ ซึ่งเงินจากกองทุนนำจะนำไปใช้จ่ายในกลุ่มเปราะบางที่เราพูดถึง บางคนที่เป็นเกษตรกรตัวเล็กๆ ใช้วิถีดั้งเดิมในการผลิต ไม่สามารถเข้าถึงอะไรต่ออะไรได้ หรือเหยื่อที่ได้รับผลกระทบทางสุขภาพจากการอยู่ในเมืองที่แออัดและไม่มีระบบการระบายอากาศที่ดีพอ หรือชาวบ้านที่ตั้งบ้านเรือนอยู่ใกล้แหล่งปล่อยมลพิษ และในร่างกฎหมายเรามีเรื่องการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ผู้ประสงค์จะไปฟ้องคดีด้วย”
“ ห้า การมุ่งเน้นการจัดการร่วม (Co-management) ที่เชื่อมโยงระหว่างระบบจัดการโดยรัฐกับระบบจัดการโดยชุมชนผสมผสานกัน ที่ผ่านมากระทรวงทั้งหลายผูกขาดโดยรัฐมากเกินไป จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ภาคประชาสังคมที่มีความรู้ และตื่นรู้ ต้องมีบทบาทสูงขึ้น การจัดการร่วมจึงต้องมา ซึ่งการจัดการร่วมเป็นลักษณะหนึ่งของระบบจัดการทรัพยากรธรรมชาติในทางวิชาการไม่ว่าในทางเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อมหรือทางกฎหมายสิ่งแวดล้อม แบ่งออกเป็น 3 ระบบ”
“ระบบแรกคือจัดการทรัพยากรโดยรัฐ ระบบที่สองการจัดการโดยเอกชน คือรัฐให้สัมปทานเอกชนไปจัดการ ระบบที่สามเป็นการจัดการโดยชุมชน โดยการจัดการร่วมเป็นระบบที่ผสมผสานกันระหว่างระบบแรกกับระบบที่สามเราเรียกว่า ระบบที่ประชาชนร่วมกับรัฐจัดการหมายความว่าแทนที่จะเป็นเอกชนเดี่ยวๆ รับสัมปทาน แต่เป็นประชาชนหลายคนรวมตัวกัน
ดังนั้นภาคประชาชนจะไปปรากฎตามคณะกรรมการชุดใหญ่ ชุดบริหาร รวมถึงชุดเฉพาะพื้นที่”
“หก การเปิดช่องแก้ปัญหาหมอกควันพิษในพื้นที่ที่มีลักษณะเฉพาะ เนื่องจากทางภาคเหนืออาจจะมีปัญหามลพิษทางอาการจากการเผาป่ามาก หรือมีปัญหาหมอกควันข้ามแดน ขณะที่กรุงเทพฯ อาจจะเป็นเรื่องยานพาหนะกับอุตสาหกรรม เราจึงต้องเว้นที่ให้กับนวัตกรรมภาคพื้นที่มีลักษณะพิเศษ ไม่ใช่ One size fits all”
“เจ็ด มุ่งการบูรณาการ (Integration) ในการทำงานเชิงระบบ รากเหง้าปัญหาเดิมมาจากการที่ทั้งหน่วยงาน ทั้งกฎหมาย กระจัดกระจาย เพราะฉะนั้นบูรณาการต้องมาแก้ปัญหานี้ คำว่าบูรณาการก็คือต้องบูรณาการองคาพยพทั้งประเทศระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น เช่น อปท. เขามีปัญหาเยอะมากเพราะเข้าไม่ถึงอะไรเลย ให้มาแต่ภาระงานแต่ไม่มีงบประมาณ ไม่มีบุคลากรให้ และบูรณาการระหว่างภาครัฐกับภาคประชาสังคมด้วย ไม่อย่างนั้นจะวนอยู่ที่เดิม ปัญหาแก้ไขไม่ได้ เพราะโครงสร้างเดิมรองรับแบบนั้น เราถึงไม่เห็นด้วยกับการแค่แก้กฎหมายเอาหน้ารอด ถ้ามีกฎหมายอากาศสะอาดขึ้นมาหนึ่งฉบับและเป็นฉบับที่อยู่บน platform เดิมโดยไม่แตะอะไรเลย อาจารย์คิดว่าไปไม่ได้ การจัดตั้งองค์การสะอาดเพื่อสุขภาพขึ้นมา ที่มีคณะกรรมการร่วมตั้งแต่ระดับนโยบาย ระดับบริหาร และระดับพื้นที่ จึงเข้ามาแก้ไขตรงนี้
“แปด การกำหนดหมวดหมอกควันพิษข้ามแดน เรื่องนี้เป็นปัญหาหนึ่งที่หลายประเทศอาเซียนทำกันอยู่ เพราะอินโดนีเซียปล่อยหมอกควันแต่ละปีสูงมาก และด้วยความที่ PM 2.5 มันเล็กเลยโดนลมพัดไปได้ไกลมาก สามารถมาถึงภาคใต้ของไทย มาเลเซีย และสิงคโปร์ ดังนั้นเวลานี้สิงคโปร์จึงมีกฎหมายหมอกควันข้ามแดนแล้ว มาเลเซียกำลังเลียนแบบสิงคโปร์ ส่วนร่าง พ.ร.บ อากาศสะอาดเป็นทำนองเดียวกันกับของสิงคโปร์นั่นแหละ แต่ย่อส่วนแล้วเอามาเขียนไว้แค่หนึ่งหมวด”
เนื่องจากปัญหามลพิษทางอากาศมีความซับซ้อนหลายมิติ แค่กฎหมายอย่างเดียวเพียงพอหรือไม่ที่จะแก้ไขปัญหาได้ในระยะยาว
“ไม่ว่าจะเรื่องใดในโลก กฎหมายไม่ใช่เพียงเครื่องมือชิ้นเดียวที่จะแก้ปัญหาทั้งหมด กฎหมายเป็นเพียงแค่เครื่องมือชิ้นหนึ่งที่ต้องทำงานร่วมกับเครื่องมือชิ้นอื่นเสมอ เพียงแต่กฎหมายอาจจะได้บทนางเอกนิดหนึ่งตรงที่หลายเรื่องไม่มีผลบังคับ เช่น มาตรการทางเศรษฐศาสตร์ ถ้าไม่มีกฎหมายมันก็อยู่แค่นั้น เพราะฉะนั้นเราทำงานท่ามกลางอุปกรณ์หลากหลายเครื่องมือ ถ้าจะแก้เรื่องเมือง ก็ต้องแก้ทั้งเรื่องกฎหมาย และเรื่องทางเทคนิคที่ต้องออกแบบตึกอย่างไร ทุกกฎหมายที่เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมก่อนจะมาถึงตัวบทกฎหมายที่ยกร่างเป็นตัวหนังสือให้คณะกรรมการกฤษฎีกาออกแบบ นักเทคนิคสาขาต่างๆ ทั้งหลายจะต้องออกแบบให้เราก่อน ไม่มีหรอกที่นักกฎหมายจะเข้าสูตรคำนวนเอง นักทั้งหลายจึงต้องทำมาในทิศทางที่เป็นการพัฒนายั่งยืน และบูรณาการองค์ความรู้นี้ด้วยกัน ค่อยมาถึงการยกร่างกฎหมาย”
“คนส่วนใหญ่นึกว่าเราต้องการเอาชนะเพื่อให้ได้มาซึ่งกฎหมายหนึ่งฉบับ แต่อาจารย์ไม่ได้คิดอย่างนั้น แค่กฎหมายหนึ่งฉบับมันแก้ไขปัญหาอะไรไม่ได้หรอก โดยเฉพาะกฎหมายที่อยู่บนโครงสร้างง่อนแง่นแบบไทย ยิ่งไม่ได้การันตีอะไรมากมาย เพียงแต่มี ดีกว่าไม่มี เพราะกฎหมายจะนำไปสู่การเปิดทางให้เราทำงานได้ง่ายขึ้น”
ความตระหนักรู้ของพลเมืองมีความสำคัญอย่างไรต่อการขับเคลื่อนกฎหมายอากาศให้สำเร็จ
“พลเมืองมีส่วนสำคัญในการผลักดันอากาศสะอาดโดยตรงเลย เนื่องจากเราเป็นนักกฎหมาย เราผลักดันเรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักพื้นฐานของความเป็นมนุษย์ก็คือ ‘สิทธิมนุษยชน’ ซึ่งการแสดงออกสิทธิมนุษยชนในทางกฎหมาย มันมีหลายบริบท หลายแง่มุม ในแง่มุมที่เราผลักดันคือ สิทธิของพลเมืองที่จะมีชีวิตอย่างมีคุณภาพ มีสุขภาวะที่ดี และการแสดงออกซึ่งสิทธิพลเมืองในลักษณะที่คณะกรรมการเครือข่ายอากาศสะอาดมารวมตัวกัน ก็เป็นตัวอย่างหนึ่ง”
“เครือข่ายอากาศสะอาดได้รับเชิญให้ไปพูดบนเวทีของ COP26 ที่ผ่านมา เขาตั้งคำถามว่าทำไมกลุ่มเครือข่ายอากาศสะอาดถึงมารวมตัวกันได้ และมายกร่างกฎหมายฉบับปฏิรูปและนวัตกรรมได้อย่างไร เราบอกว่า เราไม่ใช่ส่วนใหญ่ของประเทศ หมายความว่ากลุ่มเครือข่ายอากาศสะอาดมาจากพลเมืองตื่นรู้ที่มีจิตอาสา เป็นทั้งนักวิชาการหลากสาขามารวมกลุ่มกัน ซึ่งเป็นแค่นิดเดียวเท่านั้นของภาพใหญ่”
“เมื่อพูดถึง Social movement หรือ กระบวนการขับเคลื่อนทางสังคมของประเทศไทย มันมีทั้งยุคทองและยุคตกระกำลำบาก มีทั้งยุคที่เบิกบานและอับเฉา แต่ต้องระลึกไว้ว่ากฎหมายสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศ หรือสิทธิในสิ่งแวดล้อม สิทธิในสุขภาพ ในอากาศสะอาด ในน้ำสะอาดของต่างประเทศนั้น เขาผลักดันโดยภาคประชาสังคมนะ ไม่ได้เกิดจากภาครัฐสนใจเอง และลุกขึ้นมายกร่างกฎหมายเอง ส่วนใหญ่มาจากการผลักดันโดยภาคประชาสังคมทั้งนั้น”
“ถามว่าในต่างประเทศทำไมสิ่งนั้นเกิดขึ้นได้เป็นอย่างดี คำตอบคือเขามี Green Movement ที่เข้มแข็งมาก ซึ่งก็คือ Social movement ที่เอาประเด็นสิ่งแวดล้อมชูเป็นวัตถุประสงค์ของการรวมกลุ่มและขับเคลื่อน แต่ Green Movement ในสังคมไทยยังไม่เข้มแข็งขนาดนั้น เรายังทำเป็นรายประเด็น และไม่ได้มีการผลึกกำลังเข้มข้นเพื่อขับเคลื่อนเป็นกิจลักษณะแบบในต่างประเทศ”
“จริงอยู่ว่าเรามีมือฉมังในแต่ละด้าน แต่พูดถึงภาพรวม เราไม่ได้เข้มข้นถึงขนาดจะเรียกว่าเกาะกลุ่มเหนียวแน่น และมีพลังกดดันภาคการเมืองได้ เราไม่มีสิ่งที่ผลักดันกฎหมายอากาศสะอาดให้เกิดขึ้นได้เหมือนอังกฤษที่ NGO ฟ้องรัฐต่อศาลและชนะคดี สุดท้ายศาลสั่งให้รัฐต้องแก้กฎหมายอากาศสะอาด เราไม่มีบริบทนั้นในประเทศเรา แต่สิ่งที่เรามีคือ การสร้างสิ่งจำลองของ Green Movement”
“วัตถุประสงค์ที่เรายกร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด ก็เพื่อผลักดันกฎหมายอากาศสะอาด แต่ไม่ได้มีแค่นั้น เราใช้การร่างกฎหมายอากาศสะอาดเป็นแค่เครื่องมืออันหนึ่งในการสร้าง Green Movement ชนิดเฉียบพลัน เหมือนคนอยากมีลูกแต่มีไม่ได้ ต้องอาศัยการทำ GIFT เรากำลังทำ GIFT ให้เกิด Green Movement ในประเทศไทย โดยอาศัยจุดเล็กๆ อันนี้ ผ่านกระบวนการขับเคลื่อน ชวนคนมาทำความเข้าใจ ชวนคนมาลงชื่อสนับสนุน 26,000 กว่ารายชื่อ และยังขับเคลื่อนต่อเรื่อยๆ มันเหมือนกับตาน้ำเล็กนิดเดียว ค่อยๆ ไหลรินไปรวมกับตาน้ำอื่นกลายเป็นแควน้ำแล้วรวมกันมากขึ้นก็กลายเป็นแม่น้ำ”
“สิ่งที่เครือข่ายอากาศสะอาดกำลังทำอยู่คือกระบวนการสร้าง Green Movement แบบบางคนรู้ตัว บางคนไม่รู้ตัว แต่เผลอตกเข้ามาในวังวนของเราแล้ว (หัวเราะ) เพราะฉะนั้นการต่อสู้เพื่อสร้างอะไรก็ตามในภาคประชาสังคม จะทำงานได้ยากมากถ้าสังคมไม่ได้ตื่นรู้อย่างถ้วนหน้า แปลว่ามีหลายกลุ่มก็จริง แต่ยังไม่มากพอ ภาคพลเมืองยังไม่ค่อยตื่นรู้ และยังไม่ค่อยรับรู้ว่าตัวเองเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยตัวจริงในทางกฎหมาย เราต้องคอยบอกเขาว่า เขาควรเข้าไปมีส่วนร่วม และมากกว่าการมีส่วนร่วมคือการมี Partnership เราถึงสร้าง Platform ที่เรียกว่า Co-Management ที่เข้มข้นกว่า Public Participation”
“สิทธิในอากาศสะอาดมันจะทำให้ได้มาซึ่งสิทธิในสุขภาพ และสุขภาพที่ดีเป็นเงื่อนไขของการมีคุณภาพชีวิตที่ดี และสิทธิในชีวิต รัฐธรรมนูญทุกฉบับ ตั้งแต่ฉบับเก่าแก่ถึงปัจจุบัน เขียนรับรองสิทธิในชีวิต แต่ถ้าเราไม่กระตือรือร้นรักษาสิทธิในชีวิตให้ไม่ตายเร็วหรือตายก่อนวัยอันควร แล้วใครเล่าจะมารักษาสิทธิให้ตัวเรา เพราะฉะนั้นการปลุกพลังพลเมืองตื่นรู้ต้องทำคู่กันไปกับสิทธิทางกฎหมาย ต้องขยันอธิบาย สื่อก็ต้องช่วยกันออกข่าว เราต้องหาโอกาสกระพือเรื่องที่สำคัญและเกี่ยวกับความเป็นความตายของเราแต่ละคน สำหรับเราที่ยังไม่ตาย และไม่อยากจะตายเร็วก่อนเวลาอันควร”
ท้ายที่สุดนี้ จะเห็นได้ว่า ปัญหามลพิษทางอากาศนั้นแท้จริงแล้วมีทางออกที่สดใสอยู่ แต่การจะไปถึงขั้นนั้นได้พลเมืองต้องตระหนักในสิทธิของตัวเอง ตื่นรู้ว่าเราสมควรได้หายใจในอากาศสะอาด และเรียกร้องให้ทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องรับผิดชอบต่อปัญหานี้ เพื่อในอนาคตจะได้ไม่ต้องมีใครในเมืองสูญเสียจากการเป็นเหยื่อของมลพิษทางอากาศอีก
บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการสื่อเสริมสร้างความเป็นพลเมืองไทย: การใช้สื่อและการมีส่วนร่วมในการส่งเสริมการเรียนรู้สิทธิและหน้าที่ของความเป็นพลเมืองเพื่อขับเคลื่อนเมืองน่าอยู่ในประเทศไทย โดยศูนย์ออกแบบและพัฒนาเมือง (UddC-CEUS) ในการสนับสนุนของกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์
Contributor
ชยากรณ์ กำโชค
