07/06/2023
Environment
ภาษี และ ที่ว่าง จะดึงมาสร้างพื้นที่สีเขียวได้ไหม?
วัฒนพงศ์ จัตุมิตร
พงหญ้าสูงพลิ้วลิ่วตามลม ผสมด้วยไม้เถาเลื้อยคดคู้ ทั้งคู่เป็นหนึ่งในลักษณะเบื้องต้นที่เรามักสังเกตเห็นได้จากผืนที่ดินว่างเปล่าในเมือง อาจแตกต่างกันไปตามแต่ละท้องที่ บ้างก็เหลือให้เห็นเศษเหล็ก เศษปูน บ้างก็ถูกคลุมด้วยเหล่าพืชนานาพรรณ และทันทีที่สายตาเราจรดมอง “รกร้าง” คือคำนิยามแรกที่สะท้อนภาพนั้นออกมาได้อย่างชัดเจน แต่หากเราลองเพ่งพินิจดูอีกสักนิด เราจะมองเห็นว่าผืนดินส่วนนี้ช่าง “ว่างเปล่า” เหลือเกิน
เพราะที่ว่าง เมืองจึงร้างโอกาส
หลายคนน่าจะทราบกันดีว่ากรุงเทพมหานคร มีพื้นที่สีเขียวเฉลี่ยต่อคนนั้นอยู่ต่ำกว่าเกณฑ์มาตรฐานที่องค์การอนามัยโลก (WHO) กำหนด โดยพื้นที่สีเขียวที่ชาวเมืองกรุงเทพฯ มีอยู่ที่ 7.63 ตร.ม. ต่อคน (สำนักสิ่งแวดล้อม, 2566) แต่เมื่อคำนวณตามพื้นที่สีเขียวสาธารณะ ที่ประชาชนสามารถเข้าไปใช้บริการ พักผ่อนหย่อนใจได้จริง ไม่นับรวมกับสวนหย่อมบริเวณเกาะกลางถนนจะอยู่เพียง 0.9 ตร.ม. ต่อคนเท่านั้น (อดิศักดิ์, 2564) และอาจอยู่ที่ประมาณ 1 ตร.ม. ต่อคนในปัจจุบัน
เมื่อลองสำรวจข้อมูลเกี่ยวกับที่ดินว่างเปล่าจาก Green Finder ซึ่งเป็นเครื่องมือที่จัดทำขึ้นโดยกลุ่มเครือข่าย We Park แสดงให้เห็นว่า กรุงเทพฯ ยังมีที่ว่างที่มีศักยภาพตามแหล่งชุมชนมากมาย โดยที่รัฐสามารถเข้าไปพูดคุย และดึงมาบริหารจัดการได้โดยการสร้างความมีส่วนร่วมกับทางชุมชน
นอกจากนี้หากปรับปรุงพื้นที่ว่างเปล่าในสังกัดของรัฐ หรือกึ่งรัฐอย่าง พื้นที่ใต้ทางด่วน พื้นที่โล่งตามผังเมืองรวม และสวน 7 ประเภท กรุงเทพมหานครจะมีพื้นที่สีเขียวเพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ 8.9 ตร.ม. ต่อคน (UddC, 2565) จึงเห็นได้ว่ากรุงเทพมหานครยังคงมีศักยภาพที่สามารถพัฒนาให้มีพื้นที่สีเขียวได้ตามมาตรฐานสากล ซึ่งการมีพื้นที่เหล่านี้นั้นจะสร้างโอกาสหลากหลายด้านให้แก่เมือง ไม่ว่าจะเป็น เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ดังนั้นแล้วเมืองที่มีสีเขียวเยอะจึงเป็นเมืองที่มีโอกาสในการได้รับผลประโยชน์จากพื้นที่สีเขียวเหล่านี้เยอะขึ้นตามไปด้วย
เมื่อการพัฒนาที่ดินว่างเปล่า ไม่ได้ถูกมองมายัง การสร้างพื้นที่สีเขียว
ย้อนกลับไปราวกลางปี 2565 “ข่าวสวนกล้วย สวนมะนาว กลางเมือง” คือสิ่งที่สังคมให้ความสนใจและเกิดเป็นข้อคำถามถึงช่องโหว่ที่อาจจะแฝงอยู่ในระบบการจัดเก็บภาษีที่ดิน โดยในรายละเอียดจากพ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ฉบับปี พ.ศ. 2562 ระบุเกี่ยวกับอัตราการเก็บภาษีที่ดินที่ทิ้งไว้ว่างเปล่าโดยเริ่มที่ 0.3% ตามมูลค่าฐานภาษี (มากสุดอยู่ที่ 0.7%) และหากพื้นที่นั้นยังไม่ได้รับการสร้างประโยชน์ จะมีการสะสมอัตราภาษีโดยเพิ่มขึ้นครั้งละ 0.3% ในทุกๆสามปี โดยสิ้นสุดเพดานการสะสมที่ 3% ในขณะที่อัตราการเก็บภาษีที่ดินประเภทการประกอบเกษตรกรรมเริ่มต้นที่ 0.01% ตามมูลค่าฐานภาษี (มากสุดอยู่ที่ 1%) และไม่มีการสะสมอัตราภาษี จะเห็นได้ว่าเมื่อลองนำมาเทียบกันแล้วที่ดินประเภทเกษตรกรรมนั้นมีอัตราการเก็บภาษีที่น้อยกว่ามาก
ความสนใจอันดับแรกของเอกชนในการพัฒนาที่ดินว่างเปล่าจึงพุ่งเป้าไปที่การเปลี่ยนที่ดินให้เป็นพื้นที่เกษตรกรรม ซึ่งเป็นสิทธิ์อันชอบธรรมของเอกชนแต่ละราย เพียงแต่บทความนี้อยากชี้ให้เห็นว่า การเป็นพื้นที่สีเขียวนั้นมีการกระจายตัวของสัดส่วนผลประโยชน์ต่อเมืองที่กว้างกว่าพื้นที่เกษตรกรรม เนื่องจากความเป็นสาธารณะด้วยตัวพื้นที่เอง ประกอบกับประโยชน์ที่ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงแค่ด้านเศรษฐกิจ ดังนั้นแล้ว UddC กับภาคีต่างๆ จึงได้นำสิ่งนี้มาเป็นโจทย์และร่วมกันหาทางออกในโครงการ Greener Bangkok Hackathon 2022 เพื่อนำเสนอทางเลือกที่จะจูงใจเอกชนให้เกิดความสนใจที่จะพัฒนาที่ดินว่างเปล่าของตนให้กลายเป็นพื้นที่สวนสาธารณะ
กลไกภาษี กับ พื้นที่ว่าง กรณีศึกษา สหรัฐอเมริกาและเกาหลีใต้
ปัญหาเกี่ยวกับการมีพื้นที่รกร้างว่างเปล่านั้นเป็นสิ่งที่พบได้ในหลายพื้นที่เมืองต่างๆ ทั่วโลก ซึ่งการใช้กลไกทางภาษีเข้ามาเป็นมาตรการช่วยเสริมแรงจูงใจ (Tax incentive) ก็เป็นหนึ่งในตัวเลือกเหล่านั้น ยกตัวอย่างจากรัฐเท็กซัส ประเทศสหรัฐอเมริกา ที่มีการสร้างแรงจูงใจทางบวก (Positive incentive) กระตุ้นให้คนไม่อยากถือครองที่ดินว่างเปล่า โดยหากบุคคลนั้นๆ บริจาคที่ดินให้แก่องค์กรการกุศลหรือรัฐ เจ้าของที่ดินสามารถลดหย่อนมูลค่าตลาดยุติธรรมของที่ดินจากภาษีของรัฐบาลกลาง โดยการลดหย่อนจะถูกจํากัดไว้ที่ 30% (กรณีถือครองมากกว่า1ปี) หรือ 50% (กรณีถือครองไม่ถึง1ปี) ของรายได้รวมที่หักลบสิ่งจำเป็นแล้ว (Jordan Cooley, 2015)
อีกหนึ่งตัวอย่างจากประเทศเกาหลีใต้ที่มีการตื่นตัวเรื่องการป้องกันการปล่อยพื้นที่ให้ว่างเพื่อการเก็งกำไรตั้งแต่ปี ค.ศ.1988 และเริ่มมีการปฏิรูปภาษีที่ดินโดยใช้รูปแบบอัตราก้าวหน้าเมื่อปี ค.ศ. 1990 (Dong Kun Kim, 1991) แม้ในปัจจุบันประเทศเกาหลีใต้มีการเก็บอัตราภาษีที่ดินว่างเปล่าใกล้เคียงกับไทยโดยอยู่ที่ประมาณ 3% (MOFS, 2021) แต่รัฐบาลเกาหลีใต้เลือกใช้แรงจูงใจภาษีทางลบ (Negative incentive) เพื่อป้องกันไม่ให้มีการถือครองที่ดินเพื่อดองราคา โดยมีประกาศว่าจะเพิ่มอัตราภาษีเงินได้จากการโอนที่ดินจากเดิมต่ำสุดอยู่ที่ 40% เพิ่มขึ้นมาเป็น 70% ภายในปี ค.ศ. 2022 (Lee Jeong-hun, 2021) จึงทำให้ปัจจุบันที่ดินถูกกระจายตัวและนำไปใช้ประโยชน์มากขึ้น
ชวนสำรวจข้อเสนอจาก Greener Bangkok Hackathon 2022
ปรากฏการณ์สวนกล้วยร้างกลางเมือง สะท้อนให้เห็นว่ากลไกทางภาษีของไทยยังไม่เพียงพอที่จะสร้างแรงจูงใจให้เกิดการพัฒนาพื้นที่สีเขียวจากพื้นที่ว่างเปล่าได้ ซึ่งภายใต้โครงการ Greener Bangkok Hackathon 2022 แฮคกรุงเทพเพื่อเมืองที่เขียวกว่า ได้มีข้อเสนอในด้านกลไกและการบริหารจัดการ ที่น่าสนใจจากหลากหลายทีมผู้เข้าประกวด ยกตัวอย่างเช่น
ทีม MeGreen ที่เสนอถึง “กลไกสิทธิประโยชน์ที่จะจูงใจให้เจ้าของที่ดินเอกชนอยากเอาที่ดินมาทำสวนสาธารณะ ด้วยการยกเว้นภาษีบนพื้นที่สูงสุดไม่เกิน 1-2 ไร่ และสิทธิพิเศษในการออกแบบร่วม”
ทีม Park:D ที่เสนอ “การเพิ่มทางเลือกให้กับภาคเอกชน และเจ้าของที่ดินในการนำที่ดินรอการพัฒนามาใช้เป็นพื้นที่สาธารณะชั่วคราว จากการได้รับสิทธิประโยชน์ในการลดภาษี และสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับที่ดิน ผ่านข้อเสนอการเปลี่ยนข้อกำหนดกฎหมาย เรื่องอัตราภาษีที่ดิน และสิ่งปลูกสร้าง เพื่อสร้างโอกาสในการเปลี่ยนพื้นที่ส่วนบุคคลเป็นพื้นที่สาธารณะชั่วคราวที่ไม่สร้างข้อเสียเปรียบให้กับภาครัฐ รวมถึงมีองค์กรแกนกลางในการประสานความร่วมมือกับภาคเอกชน และภาคชุมชน ในการเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนา”
ทั้งสามข้อเสนอเป็นเพียงตัวอย่างสั้นๆ จากหลากหลายทีม และยังมีข้อเสนออีกจำนวนมากที่ได้ร่วมกันนำเสนอผลงานภายในโครงการ ซึ่งในภาพรวมจะเห็นได้ชัดว่าการเปลี่ยนพื้นที่ว่างเปล่าไปสู่พื้นที่สีเขียวนั้น อาศัยเพียงแค่กลไกภาษี ซึ่งเป็นหนึ่งเครื่องมือในมาตรการทางเศรษฐศาสตร์อาจไม่เพียงพอ แต่ต้องควบคู่ไปกับมาตรการด้านอื่นๆ อาทิ มาตรการทางผังเมือง และมาตรการทางกฎหมาย (UddC, 2565) แล้วคุณผู้อ่านละครับ คิดว่ายังมีหนทางใดอีกบ้างที่จะช่วยให้เมืองของเราร่มรื่นและเต็มไปด้วยพื้นที่สีเขียว
บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการสื่อเสริมสร้างความเป็นพลเมืองไทย: การใช้สื่อและการมีส่วนร่วมในการส่งเสริมการเรียนรู้สิทธิและหน้าที่ของความเป็นพลเมืองเพื่อขับเคลื่อนเมืองน่าอยู่ในประเทศไทย โดยศูนย์ออกแบบและพัฒนาเมือง (UddC-CEUS) ในการสนับสนุนของกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์
ที่มาข้อมูล
พระราชบัญญัติ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562. (12 มีนาคม 2562). ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม136 ตอนที่ 30 ก หน้า21-51.
ศูนย์ออกแบบและพัฒนาเมือง UddC. (2565). รายงานสรุปโครงการ Greener Bangkok Hackathon 2022 แฮคกรุงเทพเพื่อเมืองที่เขียวกว่า
ไร่กล้วยกลางกรุง เลี่ยงภาษีที่ดินจริงหรือ?
ฐานข้อมูลและระบบติดตามประเมินผลการเพิ่มพื้นที่สีเขียวของกรุงเทพมหานคร
มาแล้วลูกจ๋า “พื้นที่สีเขียว” ที่หนูอยากได้
Tax Deduction via Donation of Land
S. Korean government announces real estate speculation countermeasures
Minister of Economy and Finance. (2021). A Guide to Korean Taxation 2021
Contributor
วัฒนพงศ์ จัตุมิตร
