23/12/2019
Economy
ที่อยู่อาศัยและวัยของเมือง ข้อคิดจากการประชุมว่าด้วยการเคหะในกรุงโซล
ณัฐกานต์ อมาตยกุล
ภาพยนตร์เรื่อง Parasite ที่กำลังเข้าชิงออสการ์อยู่นี้ อาจทำให้หลายคนรู้สึกขยะแขยงบ้านกึ่งใต้ดินที่ตัวละครครอบครัวคิมอาศัยอยู่
ที่อยู่ที่เลือกได้เท่าที่ความจนและความเหลื่อมล้ำจะอนุญาต พื้นที่อยู่ในระดับต่ำกว่าครึ่งชั้น พอทำให้มองเห็นโอกาสผ่านหน้าต่างแคบๆ เพื่อขึ้นไปอยู่ชั้นต่อไป แต่เมื่อเกิดภัยธรรมชาติ ท่อน้ำชักโครกของคนเหล่านี้คือความพินาศที่ส่งกลิ่นความจนอบอวลติดตัวไปอีกขั้น
ปัญหาที่อยู่อาศัยจำกัดคือสถานการณ์ที่เกิดขึ้นจริงในโซล (แต่จะเลวร้ายเท่าที่ปรากฏในภาพยนตร์หรือไม่นั้นคงแล้วแต่ครัวเรือน) มุมกลับของเมืองที่ร่ำรวยรวดเร็ว คือคนบางกลุ่มกลับกลายเป็นคนรายได้น้อยเกินกว่าจะอยู่อาศัยในเมืองได้อย่างมีคุณภาพ เนื่องจากราคาบ้านและมาตรฐานการครองชีพที่สูงขึ้น
“แล้วทำไมไม่ไปอยู่ที่อื่น” คำถามแบบนี้อาจจะฟังดูตรงประเด็น แต่กลับมองข้ามปัญหาหลายๆ อย่าง เช่น การกระจุกตัวของงานในเมือง และการเข้าถึงปัจจัยพื้นฐานที่เอื้อการพัฒนาชีวิตที่เมืองเท่านั้นที่ให้ได้ มองข้ามไปถึงขั้นว่าหน้าตาของเมืองจะเปลี่ยนไปอย่างไรหากคนเหล่านี้ตัดสินใจเดินทางออกไปจริงๆ
เมื่อเป็นอย่างนี้ ภาครัฐก็ต้องเข้ามามีบทบาทสร้างนโยบายหรือผสานความร่วมมือเพื่อแก้ไจ กระทรวงที่ดิน โครงสร้างพื้นฐาน และการคมนาคมแห่งเกาหลี จึงจัดงานการประชุมนานาชาติว่าด้วยการเคหะและการเงินในเขตเมือง ครั้งที่ 7 (The 7th International Forum on Housing and Urban Finance) ได้เชิญผู้เชี่ยวชาญจากหลายประเทศมานำเสนอแนวทางแก้ปัญหาในพื้นที่ของตัวเอง เช่น เดนมาร์ก มาเลเซีย ไต้หวัน อเมริกา ฯลฯ รวมทั้งข้อควรระวังจากบทเรียนที่ผ่านมา โดยเน้นไปที่คำว่า inclusiveness และ mutual prosperity
แกรี่ เพนเทอร์ ศาสตราจารย์จากมหาวิทยาลัยเซาเทิร์นแคลิฟอร์เนีย หนึ่งในผู้ร่วมเสวนา เพิ่มเติมว่า สิ่งที่ต้องมองอีกอย่าง คือ คำว่า “Access ซึ่งหมายถึง การเข้าถึงปัจจัยที่นำไปสู่การพัฒนาชีวิตในด้านต่างๆ เช่นการเข้าถึงการศึกษา โรงเรียน งาน ชุมชนที่ดี สุขภาพที่ดี ขนส่งมวลชน และนี่คือสิ่งที่นำไปสู่การพัฒนาที่ครอบคลุมกับทุกคน ไม่ใช่มองบ้านเป็นกล่องๆ ที่ใส่คนเข้าไปอยู่เท่านั้น”
งานประชุมนี้ทำให้เห็นว่า การจะสร้างนโยบายที่อยู่อาศัยที่ยั่งยืน ไม่ได้เป็นเรื่องการเอื้ออาทรให้กลุ่มผู้ยากไร้หรือคนชายชายขอบเพียงอย่างเดียว แต่คือรากฐานของการออกแบบหน้าตาของประชากรในเมืองที่เราอยากเห็น ส่งผลบวกกลับมาที่คนอื่นๆ และเศรษฐกิจเมืองในภาพรวมด้วย
อยากให้มีกลุ่มประชากรแบบไหน วัยไหน มีสินค้าและบริการอะไรให้เลือกสรร
โจทย์ที่หลายๆ คนพูดถึง คือการทำให้เมืองประกอบด้วย Mixed population หลากวัย หลากฐานะ ไม่ให้รวยจนกระจุกในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งมากไป ป้องกันเมืองร้างเพราะบ้านแพงเกินเอื้อม หรือเมืองชราเพราะมิลเลนเนียลส์ซื้อหรือเช่าบ้านไม่ได้
เรื่องแบบนี้ เมืองควรปล่อยให้เป็นไปตามกลไกตลาดจริงๆ หรือ?
เกาหลีใต้ มิลเลนเนียลส์ไร้บ้าน และบทบาทของผู้ประกอบการสังคม
“ปัญหาเรื่องบ้านเป็นเรื่องที่เกิดทั่วโลก เป็นโจทย์ที่รัฐบาลต่างๆ ต้องหาทางแก้ไขให้ราคาบ้านไม่สูงเกินไปจนประชาชนซื้อไม่ได้” ศาสตราจารย์ คิม คย็องมิน (Kim Kyung-Min) นักวิจัยและอาจารย์ด้านการวางผังเมืองและการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์จากมหาวิทยาลัยแห่งชาติโซล กล่าว แล้วชี้ว่า โดยเฉพาะในเกาหลีใต้ ปัญหานี้สาหัสที่สุดในหมู่คนกลุ่มมิลเลนเนียลส์
ไม่ใช่เพราะว่าพวกเขาฟุ่มเฟือย แต่อัตราการเติบโตรายได้ของคนกลุ่มนี้ต่ำที่สุดเป็นประวัติการณ์
“มิลเลนเนียลส์เป็นเจนเนอเรชันแรกในเกาหลีใต้ที่จนกว่ารุ่นพ่อแม่ คือมีอัตราเติบโตของรายได้ต่อปี (income annual growth rate) ต่ำที่สุด ผลก็คือจะกลายเป็นกลุ่มที่ถูกจัดไปอยู่ชายขอบ (marginalized) ที่สุด ถือว่าเป็นสถานกรณ์ที่น่าเป็นห่วงมาก”
ที่ว่าน่าเป็นห่วง เพราะในขณะที่คนกลุ่มนี้มีโอกาสสั่งสมทุนต่ำลง แต่ราคาที่อยู่อาศัยในเมือง โดยเฉพาะโซลสูงขึ้นเรื่อยๆ เฉลี่ยปีละ 10-20% พวกเขาจึงแทบไม่มีทางเลือก นอกจากอยู่ในห้องแบบโกชีวอนที่เล็กกะทัดรัด มีที่นอน โต๊ะหนังสือ และห้องน้ำอัดกันอยู่ในพื้นที่เพียงประมาณ 6.6 ตารางเมตร หรือไม่ก็ยังคงต้องอาศัยพึ่งพาพ่อแม่
“จากแบบสำรวจ พบว่า 59.8% มิลเลนเนียลส์เป็นจิงโจ้ (Kangaroo) คือยังต้องพึ่งพาพ่อแม่ทั้งทางการเงินและทางอารมณ์ และค่าใช้จ่ายที่พ่อแม่สนับสนุนส่วนใหญ่ หรือคิดเป็น 69.9% คือค่าที่อยู่อาศัย รองลงมาคือค่าใช้จ่ายประจำวัน และค่าประกัน”
ศ.คิมกล่าวเพิ่มเติมว่า ในโซล ที่อยู่อาศัยแบบคนเดียวมากขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญ เมื่อเทียบกับแบบอื่นๆ กล่าวคือ ที่อยู่อาศัยแบบหนึ่งคน คิดเป็น 4.5% ในปี 1980 เพิ่มมาเป็น 32% ในปี 2018 เพราะเป็นทางเลือกของคนรายได้ต่ำที่พอจะเอื้อมถึงได้ในเมือง หากนึกภาพจะมองเห็นว่าการสร้างครอบครัวในที่อยู่อาศัยแบบนี้เป็นไปได้ยากมาก
ที่ผ่านมา เมื่อภาครัฐริเริ่มจะทำโครงการสร้างที่อยู่อาศัยของรัฐ (public housing) เพื่อช่วยสนับสนุนคนกลุ่มนี้ และเพิ่มประชากรคนวัยมิลเลนเนียลส์ในเมือง ก็มักมีคนจากชุมชนในท้องที่ออกมาต่อต้าน เพราะเกรงว่าการที่ครัวเรือนรายได้ต่ำย้ายถิ่นเข้ามาจำนวนมาก จะฉุดให้ราคาอสังหาริมทรัพย์โดยรวมในพื้นที่นั้นต่ำลง ในเนื้อหาข่าวบอกว่า โดยส่วนมากคนที่มาชุมนุมนี้เป็นประชากรสูงวัยที่มีรายได้จากค่าเช่าอสังหาฯ
นี่จึงเป็นทั้งความขัดแย้งระหว่างวัยและระดับรายได้
แล้วทางออกคืออะไร? ศาสตราจารย์คิมนำเสนอว่าทางเลือกที่มีตอนนี้ คือการสนับสนุนให้เกิดอุปทานที่อยู่อาศัยราคาประหยัดทางหนึ่ง และการออกค่าใช้จ่ายสนับสนุนให้กับคนที่ต้องการหรือปล่อยกู้ในอัตราดอกเบี้ยต่ำอีกทางหนึ่ง วิธีแรก รัฐบาลต้องสร้างแรงจูงใจแก่นักพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ ส่วนวิธีที่สองคือสร้างแรงจูงใจให้กับผู้อยู่อาศัย
“โดยปกติแล้ว รัฐบาลเกาหลีมักจะมุ่งเน้นไปที่โครงการที่อยู่อาศัยของรัฐขนาดใหญ่ซึ่งที่ผ่านมามักไปปะทะกับความกังวลของผู้อยู่อาศัยดั้งเดิมในย่านนั้น และปัญหาของ public housing ของรัฐบาลเกาหลี คือการมุ่งเน้นไปที่คนจนอย่างเดียว แล้วออกไปสร้างที่อยู่อาศัยจากที่อยู่ห่างไกลเมือง ซึ่งไม่ตอบโจทย์ของกลุ่มคนที่ยังต้องอาศัยทำงานในเมือง เช่น กลุ่มมิลเลนเนียลส์หรือชนชั้นกลาง เพราะฉะนั้น เรื่องนี้ไม่ใช่แค่สร้าง ‘พื้นที่’ แต่คือการสร้าง ‘ชุมชน’ ที่สามารถทำงานเลี้ยงชีพได้ด้วย”
แทนที่จะปล่อยให้รัฐฉายเดี่ยวแก้ปัญหาเรื่องที่อยู่อาศัย เขาลองเสนอทางออกในการร่วมมือกับภาคเอกชน ซึ่งอาจเป็นองค์กรไม่แสวงหากำไร มาทำหน้าที่พัฒนาที่อยู่อาศัยยูนิตขนาดเล็ก โดยมีรัฐคอยสนับสนุนด้านอื่นๆ เช่น ให้แรงจูงใจทางภาษีหรือเงินกู้
“หนึ่งในโครงการที่น่าสนใจในเกาหลีมาจากรัฐบาลท้องถิ่นกรุงโซล ซึ่งจัดหาที่อยู่สำหรับคนรุ่นใหม่โดยมุ่งเน้นไปที่บริเวณโดยรอบสถานีขนส่งมวลชน รัฐบาลสร้างแรงจูงใจให้เอกชนพัฒนาที่อยู่สำหรับคนอายุน้อยด้วยการเพิ่มสิทธิพิเศษ FAR (การเพิ่มอัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมทุกชั้นต่อพื้นที่ดิน) ในอาณาบริเวณ 300 เมตรจากสถานีรถไฟใต้ดิน แลกกับเงื่อนไขว่าต้องให้ส่วนลดค่าเช่า 10-20% จากราคาเฉลี่ยในพื้นที่นั้นๆ เพื่อให้คนอายุน้อยได้มีโอกาสอยู่อาศัยในพื้นที่กรุงโซล”
“เพราะฉะนั้น ในเกาหลี เราจะเน้นไปที่การสร้างแรงจูงใจให้เอกชน ซึ่งอาจจะจูงใจจากอัตราเงินกู้ดอกเบี้ยคงที่ระยะยาว (10-20 ปี) ในเรื่องนี้ องค์กร HUG หรือ Housing and Urban Guarantee Corporation เป็นตัวกลางที่สำคัญในเรื่องนี้ คอยทำหน้าที่ให้สิทธิพิเศษสำหรับโครงการพัฒนาที่อยู่อาศัย โดยเฉพาะโครงการสร้าง share house (ห้องพักแบบใช้ส่วนกลางร่วมกัน เช่น ห้องน้ำและห้องครัว) และ share office และร้านค้า”
ปัญหาคนว่างงานก็ทำให้การหาที่อยู่อาศัยในเมืองยิ่งเป็นเรื่องหนักหนาสาหัส ปัจจุบันมีองค์กรพัฒนาอสังหาฯ ของเอกชนรายย่อย ทั้งที่เป็นบริษัทและเอ็นจีโอ เสนอตัวออกมาสร้างโครงการเพื่อช่วยเหลือคนเหล่านี้ เช่น Minsnail union สหกรณ์ที่สร้างโดยคนรุ่นใหม่ ออกมาสร้าง share house บนพื้นที่ของรัฐ urban hybrid และ D-well ซึ่งต่างก็เป็นองค์กรเล็กๆ ที่เริ่มทดลองกับโครงการขนาดย่อมเพื่อตอบโจทย์ที่อยู่อาศัยในราคาที่เอื้อมถึงได้
เดนมาร์ก บ้านคือรากฐานของสวัสดิการสังคม
“นี่ไม่ใช่แค่เรื่องของคนจน แต่เป็นประเด็นเรื่องเมืองที่เราอยากเห็น คนกลุ่มไหนบ้างที่จะได้อยู่ในเมือง เป็นเรื่องของชนชั้นกลางที่จะได้เข้าถึงสิ่งต่างๆ ที่ช่วยพัฒนาชีวิตด้วย อย่างการศึกษาและการเดินทาง” นาลาเลีย โรกาเชสกา (Natalia Rogaczewska) ผู้อำนวยการ BL องค์กรที่ดำเนินงานด้านโครงการที่อยู่อาศัยสำหรับประชาชนในเดนมาร์กกล่าว
เธอแสดงความเห็นต่อสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในเกาหลี “เป็นเรื่องที่แปลกมากสำหรับฉันที่เห็นคนบางกลุ่มต่อต้านเรื่อง social housing เพราะนั่นคือปัญหาของคนรุ่นลูกรุ่นหลานพวกเขาเองไม่ใช่หรือ”
เธอมองว่าที่อยู่อาศัยเป็นรากฐานของระบบสวัสดิการทุกอย่างที่เราต้องการเห็นในสังคมในอนาคต และเป็นเรื่องต้นๆ ที่ต้องพูดถึงก่อนจะนำไปสู่เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน ซึ่งสำหรับเดนมาร์ก พวกเขาปล่อยให้กลไกตลาดจัดการไม่ได้ แต่มองเป็นเรื่องสวัสดิการสังคม
“ที่อยู่อาศัยต้องกลายมาเป็นศูนย์กลางของประเด็นสวัสดิการต่างๆ มากกว่าจะเป็นปัญหาปกิณกะแบบที่เราจัดการอย่างในปัจจุบัน เราต้องจริงจังและทุ่มเทมากกว่านี้ถึงจะเกิดการเปลี่ยนแปลง”
ในเดนมาร์ก สัดส่วนผู้ที่อาศัยอยู่ในที่อยู่อาศัยแบบไม่แสวงหากำไรคิดเป็น 21% เทียบกับผู้ที่ถือครองกรรมสิทธิ์บ้าน 49% และ 18% เป็นผู้เช่าทั่วไป ความแตกต่างระหว่างโครงการให้เช่าที่อยู่อาศัยแบบไม่แสวงหากำไรกับการปล่อยเช่าทั่วไป คือแบบแรกต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดจากรัฐ
นาตาเลียพูดถึงที่มาที่ไปของการริเริ่ม social housing ในเดนมาร์ก ว่ามาจากการที่มีกลุ่มคนใช้แรงงานในเดนมาร์กที่อาศัยอยู่ในสภาพที่เลวร้าย ภาครัฐจึงต้องริเริ่มทำอะไรบางอย่างเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของคนกลุ่มนี้ กระทั่งในเวลาต่อมา นอกจากคนกลุ่มดังกล่าวแล้ว social housing ยังตอบสนองคนหลากหลายรูปแบบ
“ตามสถิติ กลุ่มผู้ที่เช่าอยู่ส่วนมากคือวัยเรียนกับวัยชรา หรือกลุ่มคนโสด เป็นเรื่องธรรมดาที่ social housing จะมีเพื่อตอบสนองบางกลุ่มคนในบางช่วงของชีวิต ตามไลฟ์สไตล์ในช่วงวัยนั้นๆ”
ที่น่าสนใจคือ social housing ของเดนมาร์กไม่ได้เป็นแบบมาตรฐานหน้าตาเหมือนกันหมด แต่มีแบบบ้านให้เลือกหลากหลาย เพื่อตอบสนองแนวคิดเกี่ยวกับชีวิตที่ดี (idea of good life) ที่แต่ละคนมีไม่เหมือนกัน ในสต็อกแบบบ้านจึงประกอบไปด้วยอาคารสูงและบ้านเดี่ยวที่มีสถาปัตยกรรมหลากหลายสไตล์ในชุมชนที่บรรยากาศแตกต่างกันไป
จุดเด่นที่เป็นสามเสาหลักสำคัญของระบบ social housing ในเดนมาร์ก ได้แก่ การไม่แสวงหากำไร มีโมเดลการบริหารจัดการการเงินที่เสถียร และหลักประชาธิปไตยของผู้เช่า
หลักการแรกคือ ค่าเช่าทั้งหมดเท่ากับค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานและการบำรุงรักษา จะไม่มีการแสวงหากำไรจากส่วนต่างนี้ตามกฎหมายที่กำกับดูแลไว้ หลักการที่สองคือระบบนี้จะต้องอยู่ได้ด้วยตัวเองในทางการเงิน รัฐจะมีส่วนอุดหนุนแค่ต้นทุนการก่อสร้าง แต่ไม่รวมถึงค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน ทั้งหมดมาจากค่าเช่าที่หมุนเวียนอยู่ภายในระบบ
หลักการที่สามคือหลักประชาธิปไตยของผู้เช่า ผู้เช่าทุกคนมีสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้งเพื่อเข้าไปเป็นตัวแทนผู้เช่าที่มีส่วนกำหนดนโยบายและค่าเช่าจากภายในบอร์ดบริหารขององค์กรจัดการการเคหะ ทั้งในระดับท้องถิ่นและในระดับชาติ และหากจะมีการปรับปรุงอาคารเมื่อใด จะต้องให้ผู้เช่ามามีส่วนร่วมทุกครั้ง “อาจจะใช้เวลานานสักหน่อย แต่คุ้มค่าจริงๆ เพื่อให้เราได้รู้ความต้องการของผู้อยู่”
สำหรับการคัดเลือกผู้อยู่อาศัย นาตาเลียบอกว่าจะเริ่มให้สิทธิกับกลุ่มที่จำเป็นที่สุดก่อน ตามด้วยกลุ่มที่อยู่ในลำดับรายชื่อรอเรียก (waiting list) แต่บางครั้งอาจต้องนำการจัดสรรที่ยืดหยุ่นมาใช้บ้างบางคราว เพื่อแก้ปัญหาสัดส่วนประชากรในพื้นที่ เช่น หากพื้นที่นั้นมีคนว่างงานมากเกินไปแล้ว ก็จำเป็นต้องให้กลุ่มในรายชื่อรอเรียกได้เข้ามาก่อน
นาตาเลียส่งท้ายในการนำเสนอของเธอว่า สำหรับเดนมาร์ก นโยบายการเคหะหรือที่อยู่อาศัย ถือเป็นนโยบายด้านสวัสดิการสังคม ซึ่งสวัสดิการสังคมนั้น หมายถึงการลงทุนทางสังคมในระยะยาวอย่างชาญฉลาด เพื่อนำไปสู่การปลดล็อคศักยภาพของมนุษย์ทุกคน ที่ท้ายที่สุดจะกลับมาสร้างประโยชน์สูงสุดทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมให้กับชุมชนโดยรวม
เรื่อง ณัฐกานต์ อมาตยกุล
Contributor
ณัฐกานต์ อมาตยกุล
